Si se trata de evaluar las nuevas leyes que rigen el sistema universitario chileno, mi impresión es que el marco global en el que se conciben la Ley de Educación Superior y la Ley de Universidades Estatales es uno que la literatura referida a la educación y a la universidad denomina Estado evaluador (Elliot, 2002; Martinic, 2010). Y eso tiene que ver con un cambio en la concepción del Estado que empieza a proponerse en América Latina desde fines de los años noventa.
En la Declaración de Santiago de la Cumbre de las Américas de 1998, se produce una ruptura de los países latinoamericanos con lo que se llama, desde comienzos de los ochenta, el Consenso de Washington, que promovía, a grandes rasgos, un modelo de gobierno privatizador y desregulador neoliberal y que en el caso chileno se armonizaba muy bien con la idea de un Estado subsidiario. Lo que se afirma en la Cumbre es, precisamente, la necesidad de un nuevo reconocimiento del rol del Estado en la sociedad en relación con las instituciones (Javed y Perry, 1998).
Este nuevo Estado ya no es un Estado subsidiario, porque participa e interviene más en los procesos sociales, pero lo hace de una manera también muy diferente del Estado benefactor de los años sesenta. En gran parte, lo que hace, es introducir mecanismos, procedimientos y dispositivos empresariales al interior de las instituciones del Estado. Esto coincide con lo que se denomina en administración, Nueva Gestión Pública.
El nuevo Estado es un Estado evaluador que no “rema”, sino que monitorea (Osborne y Gaebler, 1994). Un Estado que si bien procura que algunas de sus funciones se sigan cumpliendo, busca que esto se haga sin su compromiso directo. Así, el Estado ya no va a ser el actor central de educación o salud pública que fue en los años sesenta. Un Estado que tampoco quiere dejar todo al mercado, pero que no se opone de ninguna manera a este, sino que busca guiarlo a la distancia. Ese es el esquema general y no solo está presente en educación sino que en todos los ámbitos de la vida social. Esto se muestra empíricamente en el papel que tienen determinadas instituciones del ámbito económico en la modificación, control y cierre de instituciones públicas, por ejemplo escuelas y hospitales por razones de gestión. Esta función de control le cabe ahora al ministerio de Hacienda y, especialmente, a la Dirección de Presupuestos y no al MINEDUC o al MINSAL como podría esperarse.
En términos de presupuestos de la nación, se comienza a hablar de presupuestos según resultados, en donde lo que importa ahora no es tanto el control de cómo se han llevado adelante las políticas públicas, su sentido, o su carácter democrático o participativo, sino los resultados de esas políticas, en términos de costos y beneficios más o menos inmediatos. Es el modo en que se opera en general en las empresas. Hay aquí mucha ambigüedad porque no es evidente de qué resultados se trata ni cómo se evalúan estos resultados. Ese es el esquema que subyace, por ejemplo, a las leyes de educación.
Esto es importante en términos de contexto. Un Estado que ya no está comprometido con servicios o derechos públicos, sino que evalúa según resultados que esos servicios se entreguen, termina por financiar con fondos públicos a instituciones públicas o privadas indiferentemente. Esto explica algo que siempre ha sido bastante difícil de entender, por ejemplo, en términos de lo que es la concepción básica de una universidad estatal: que una universidad del Estado pueda no recibir fondos estatales por gratuidad (porque, p.ej., no tiene los años mínimos de acreditación -que son cuatro-) y una privada sí. Allí se cruzan estas dos lógicas: Por un lado que una universidad estatal tiene por definición que ser financiada por el Estado, y por otra parte la lógica según la cual el Estado ya no tiene que ofrecer servicios ni garantizar bienes públicos, sino que tiene que controlar que esos servicios ya estén en manos públicas o privadas, se ofrezcan de acuerdo a determinados criterios.
Uno de esos criterios es la calidad, la que, bajo esta lógica, se expresa en años de acreditación. Entonces el Estado ya no tiene funciones per se en educación, sino que simplemente garantiza lo que cumple con el criterio de calidad del servicio. . Por otra parte, puede ocurrir también que, a la inversa, y en base al criterio del nivel socio-económico de los estudiantes, una universidad privada reciba más fondos del Estado que la Universidad de Chile, por ejemplo. Esto es contradictorio con el estatuto y el rol que la Universidad de Chile y las universidades del Estado tienen y han tenido.
Esta vuelta del Estado es la de un Estado distinto, decíamos. No es el Estado benefactor, de justicia social, de los años sesenta. Es un Estado que busca resultados y entonces indicadores de eficiencia. Ahí se inscribe este concepto de calidad de la Ley. Como parte de la introducción de dispositivos empresariales en el Estado.
Este concepto de calidad, que se ha introducido en la administración pública nace aparentemente, en las empresas. Está relacionado con el concepto de calidad total y con lo que se llama toyotismo. Ese es el fondo de la pregunta ¿qué es calidad? Que es complicada de contestar, porque, en este caso, se hace desde presupuestos que ya condicionan la respuesta. No es una pregunta ingenua por lo que no hay que responderla ingenuamente. Hay que ver qué sentido tiene esta pregunta actual, contemporánea, concreta, sobre la calidad.
Hay un concepto que es paralelo al de calidad que es el de excelencia. En su libro La universidad en ruinas (1994), Bill Readings, señala que la idea de excelencia es, en cierto sentido, un concepto vacío. Un significante que puede tener una función de legitimación muy potente, pero cuyo contenido es indeterminado y puede ser llenado en base a variadas interpretaciones. Habitualmente conceptos como excelencia o calidad empiezan a llenarse de una manera ad hoc. En el fondo por operación de ciertas instituciones.
Hay algo ahí circular. ¿Qué significa calidad? Significa, por ejemplo, que una institución que evalúa otorgue el máximo de acreditación. Entonces aquí el tema crucial es qué entiende por calidad la institución que evalúa. ¿En función de qué criterios? ¿Validados por quién? Esto que debiera ser tema de un profundo debate público, ya que no es un concepto científico, termina respondiendo a criterios completamente arbitrarios dependientes de modas intelectuales, visiones ideológicas y tecnocráticas, intereses económicos y estrategias de poder. Lo peligroso es que la calidad, que puede ser determinada por instrumentos muy externos, determina programas, carreras académicas y hasta formas y disciplinas como válidas o no válidas.
Otro punto importante es que la calidad empieza a ser algo operacional, lo que miden los instrumentos de medición. Pero estos miden lo que se puede medir, no lo que es difícil de medir o lo que no sabemos cómo medir, y eso puede ser muy decisivo. Así, empieza a ser calidad el resultado de mediciones hechas por instituciones de poder, con capacidad de controlar, imponer de sanciones y definir consecuencias para las instituciones evaluadas, como, en el caso de Chile, la CNA o los ránkings internacionales, patrocinados por empresas. Lo grave de eso es que esas mediciones empiezan a determinar las aspiraciones de las propias instituciones. El instrumento de medición empieza a determinar los proyectos sobre lo que hay que hacer en una disciplina, por ejemplo. Eso es lo más peligroso de esta concepción de calidad puramente instrumental, procedimental.
Entonces, creo que hay que enfocar la pregunta por la calidad con todas estas reservas, considerando que es un concepto que a una universidad autónoma por ley de la República no puede caerle desde fuera y a partir de decisiones en que no se participa.
Ahora bien, nos interesa una educación superior y una universidad de calidad, pero hay que subrayar que no hay conceptos únicos ni verdaderos de universidad o de calidad. Algo que debiéramos tomar en cuenta es lo que son las universidades en América Latina, sobre todo a partir de la Reforma Universitaria de los años 1920. Algo distinto de los que son las universidades norteamericanas y la tradición de las universidades europeas que nacen en la Edad Media. En el caso nuestro es importante la relación con la formación de las repúblicas, con la formación de ciudadanía, con el rol público, aunque más tarde esto se congelara en universidades que estaban al servicio de las oligarquías y de las profesiones características de la oligarquía, como el derecho y los letrados. De ahí la crítica y la participación en la calle de los movimientos estudiantiles. De ahí también el rol social de nuestras universidades. Esa es todavía, en parte, nuestra historia. Y eso es parte de lo que significa, probablemente para nosotros, una buena universidad.
El concepto de universidad tiene esta idea de formación en temas que son relevantes y de investigación y creación. En ese sentido uno podría decir respecto de la Ley de Educación Superior que estableció algunas distinciones que son interesantes, por ejemplo, las universidades no pueden ser sólo docentes. Tienen que ser entidades complejas.
Hay que tener en cuenta que todos estos conceptos son descriptivos, pero también evaluativos. La idea de que algo sea universidad compromete una cierta forma de valoración. Es socialmente valioso que alguien estudie en una universidad o que se gradúe. El valor social y el poder están imbricados en la educación superior y la universidad. Por ello es que tenemos que ser extraordinariamente cuidadosos en nuestros conceptos y definiciones. Una universidad que realice investigación y creación, que forme estudiantes como profesionales, investigadores e investigadoras y creadores. Una universidad que sea participativa, democrática, y que esté ligada de una manera dialéctica con las necesidades del país, eso es lo que esperaríamos de una universidad en Chile. Y esto es un tema de bienes públicos en su sentido más global. Por eso los Estados deben seguir desarrollando instituciones universitarias y financiarlas de manera adecuada.
Estas instituciones debieran ser instituciones que cumplan funciones de servicio social, de justicia e igualdad: una universidad no es una industria que produzca solo artículos ISI o SCOPUS. Las valoramos como comunidades con una vida que hace sentido para sus miembros y que hace sentido también para el país.
Para concluir, habría que subrayar que no solo tiene mucha fuerza hoy esta idea de Estado evaluador, sino que también hay una cierta idea de la universidad como inserta en lo que llama la economía del conocimiento. Eso es algo que influye en las universidades y tiene que ver con algo complicado porque el conocimiento empieza a ser visto como una forma de valor económico. Casi como una mercancía.
La transformación en mercancía del conocimiento es complicada porque la mercantilización no consiste sólo en que organizas un programa de estudios y lo vendes, sino que impacta de formas más insidiosas en las universidades. Por ejemplo, no es solo que vendas en el mercado, sino que el mercado puede empezar a decir qué carreras ofrecer. Porque esas son las que tienen más estudiantes y tienen menos deserción, etc., y pueden significar empleablidad, lo que está ligado a la calidad. Estás respondiendo a una formación que destaca la empleabilidad y que, por lo tanto, no puede valorar nada que sea crítico del esquema vigente de empleabilidad en sociedades de mercado. Esto porque la calidad está entendiéndose como algo que apunta sólo a elementos de mercantilización.
Referencias
John Elliot, (2002), “La reforma educativa en el Estado Evaluador”, Perspectivas XXXII, (3)
Sergio Martinic, (2010) “Cambios en las regulaciones del sistema educativo. ¿Hacia un estado evaluador?” en S.Martinic y G.Elacqua (Eds.) Fin de ciclo. Cambios en la gobernabilidad del sistemaeducativo. OREALC, UNESCO, Pontificia Universidad Católica de Chile
Burki, Shahid Javed y Perry, Guillermo, Beyond the Washington Consensus : Institutions matter, World Bank, 1998
Osborne, D., y Gaebler T., (1994), La reinvención del gobierno. La influencia del espírituempresarial en el sector público, Barcelona, Paidos Ibérica.
Bill Readings, (1997), The university in ruins, Harvard University Press.
